在政策中滾動的一塊地
塭仔圳，一個緊鄰輔仁大學，橫跨泰山、新莊兩側的區域，政策上稱之為「新泰塭仔圳市地重劃區」，自 1998 年被劃為市地重劃區後已逾二十年。隨著今年六月內政部核可新北市政府送交的都市計劃案，這塊位在新莊特二號道路西側及新北大道兩側，計畫面積 468 公頃、重劃總面積 398 公頃的區域成了北臺灣的第三大重劃區，於此同時，她和當地居民的命運也在冥冥中被無情地注定。
從 1950 年以前迄今，經歷不斷變更的產業政策，農田去了、工廠豎起，塭仔圳在半世紀以來見證了臺灣土地政策的更迭、農業與工業的競爭。隨著產業生態的變化，工廠們一波波進駐，居民也在此落地生根。即使多年來的地位曖昧不明，她也默默地發展成兩千家廠房、上百戶住家的工業社區。如今，一紙都市計畫核定後，在這裡的所有人，不論廠房或民居，不管他們來自何方、也不問他們能去哪裡，重劃就如同步步逼近的怪手，產業與家園都面臨即將被推倒的命運。
與台灣產業發展息息相關的塭仔圳簡史
為什麼塭仔圳會有如今的際遇？或許這得從1960年代開始說起。
1960 年以前的塭仔圳地區從當時的衛星空照圖看來，仍是一片廣袤的農地。塭仔圳的居民多以農耕維生，其中不乏自清朝、日治時期就定居下來的百年家族。
1960 年代開始，因為低糧價政策、種賦稅與現代化義務教育的推拉，農村的人力被擠壓至工業，造成農業在臺灣的產業舞臺上迅速退場。經濟上，政府採取自由開放、鼓勵出口等政策，一方面在關稅、匯率上改革，另一方面透過《獎勵投資條例》，藉由優惠稅率吸引外資，以出口帶動生產。
臺灣在成為美、日的加工基地後，經濟迅速起飛，增加外匯累積，臺灣正要從農業社會漸漸往工業社會邁進。當時，臺灣對農業用地的使用沒有任何管制，甚至在政府的提倡下形成了「工廠座落於農地」的現象。對於土地的管理，臺灣直到 1974 年才制定了《區域計畫法》及《非都市土地使用管制條例》，取代以往消極管理都市土地的《都市計畫法》。
1960以前：一片農地的塭仔圳與第一波工廠
新莊社區大學（以下簡稱新莊社大）的辦公室裡，塭仔圳產業自救會前秘書長吳俊奇及社大同仁黃昱傑用電腦展示著塭仔圳的空照圖，和我們說明著塭仔圳的流年歲月。
吳俊奇表示：「新莊一直維持農業地景一直到七〇年，但在這之前它並非被劃為農業用地，它很早就被畫在都市土地了，是『都市中的農業地』。」雖然塭仔圳地區遭到禁限建，但隨著產業政策而搬遷的工廠依然影響著此地。在「客廳即工廠」的年代，地方政府為了發展經濟，默許工廠興建於農地之上，形成「農地上工廠」的狀況。
黃昱傑也指出：「從六〇到七〇年代的新泰地區圖來看，現今輔大周邊的地區都還是田地，這就是塭仔圳。然後塭仔圳的區域，這些田其實沒有所謂的道路。因為無法運輸，所以工廠也蓋不起來。但是靠近新樹路和中正路上這邊一開始就有許多大廠房進駐。」據當地居民口述，當時新樹路上設有許多大廠，一條路上就有三十萬名工廠員工居住，形成了以工廠為生活中心，甚至可謂共存的聚落。
吳俊奇：「六〇年代的塭仔圳可被稱為工業大鎮，包含臺灣老字號的歌林電子、養樂多和全臺最大的芭比娃娃工廠等。」在當時，塭仔圳最具有代表性的產業即為生產「藍白拖」而聞名的北華塑膠，光是工廠員工就有 1500 餘人。其進駐新樹路後帶動各地員工的城鄉移民，異地的風俗、信仰也隨之帶到這裡，在新莊形成百餘戶的移民聚落 — — 美華新村。在半個世紀前，塭仔圳地區的工廠與住民之間就形成了緊密、獨立的生態體系，期間雖然經歷過廠房來去、人事遷移，這樣的人地連結至今仍留有痕跡，在老舊的社區依然清晰可見。
1968年禁限建：塭仔圳的命運轉捩點
然而，塭仔圳社區平靜的歲月，在1968年迎來重大的轉捩點 — — 1968年5月29日，塭仔圳被列為「淡水河洪水平原一級管制區」，遭到禁限建。
由於戰後都市重新發展，臺北盆地在都市化的過程中因大量抽取地下水導致地層下陷，塭子川中下游屬於下陷嚴重區域 — — 這導致1970年代後每逢風災，五股、蘆洲、新莊、三重地區時常積水，甚至形成沼澤。塭仔圳作為洪水平原管制區，依法規面臨禁限建的命運。而這一禁，就是三十年。
何謂禁限建﹖日常生活中大家多有耳聞、較為熟悉的或許是機場附近的「限建」 — — 在一定範圍內限制建築物高度，而「禁建」則是更為嚴格的限制，若以一句話概括之，就是什麼都不能做 — — 當地居民無法蓋新房子、改建住家，甚至連拉皮（重新整理、翻修房子）都遭到禁止。這不僅限制了當地的發展，也造成居民生活上的不便，更連帶對居民的生活品質及安全產生負面影響。顯示出當時政府在做出如此決策以前，並未考量當地已有許多在此居民定居的事實。
1970年代，政府選定二重地區施作防洪的疏洪道工程。隨著工程的完成，塭仔圳禁限建的管制卻並未被解除，塭仔圳依舊籠罩在禁限建的陰霾之下多年。同時，陸陸續續搬遷而來的工廠則持續和這塊土地形成緊密連結，埋下後續市地重劃問題引爆的根源。就這樣三十年過去，1998年，政府終於解除管制。但三十年何其漫長，禁限建對當地已形成不可磨滅的影響。
1970~1980年代：工廠普拉斯
在塭仔圳遭到禁限建的同時，1970年代，政府開始推行一連串產業政策，欲改變台灣的產業結構，拚經濟也拚出口。當時，政府頒布了「加強農村建設新措施」，實施政策包括為減少農業人口而推動的農業機械化、廢除肥料換穀制度等等，且鼓勵農產加工或需要大量勞動力的工廠設立於農村地區。當時政策認為，讓農村地區務農的人口減少、轉行或兼職加工業，既可以提升農村地區人民所得，還可以製造更多產品外銷，可謂一舉兩得。
另外，當時政府對農地工廠則實施了「特許變更」制度 — — 也就是俗稱的「開小門」 — — 讓部分1950、1960年代違法進駐農業用地、有後台的大工廠就地合法，其中有中油撐腰的北華塑膠、蔣宋美齡關係企業的信華紡織⋯⋯等等，就在當時於塭仔圳搖身一變，成為合法工廠。
1990~2000年代：新北市都市開發下的第二波工廠
1990年代開始，塭仔圳的農地、水圳在1970年代前後經過大工廠的使用，已出現汙染問題。在台灣引起軒然大波的鎘米事件亦在塭仔圳上演，使得土地面臨休耕。頓失生計的居民迫於現況，只好利用農地種鐵皮，吸引各地中小企業業主來此進駐，開路接水，蓋起更多違章工廠。透過這樣的辦法，居民因禁限建而無法發展、農地又遭汙染的困頓生活，才得以解套。
另一方面，塭仔圳地區原有的大工廠因為全球工業環境改變、資本外移等因素，逐漸沒落撤出。然而，於此同時，板橋、三重、新莊副都心地區由於新北市開發，當地工廠面臨政府強硬的全數拆遷。塭仔圳作為新北市最大塊的未開發區域，加上前述提及的工業脈絡，接收了大部分遷移的違章工廠，成為塭仔圳地區第二波的工廠遷入。這些工廠在此落地深根，形成產業鏈，彷彿象徵著工廠一條最後的、退無可退的防線。吳俊奇說道：「塭仔圳工廠聚落的形成，正深刻地反映了新北市開發的軌跡。」
1980至2000年代，隨著勞動密集產業大量外移，政府開始推動下一波的產業轉型，著手規劃科技園區。同時，台灣中小企業面臨打壓 — — 政府以「夕陽產業」的修辭，形塑傳統製造業「即將沒落」的形象，好讓政府有充分的理由將資源重心轉而投注於科技業。
然而，當我們拜訪塭仔圳在地工廠老闆淑惠姊時，淑惠姊堅定卻又無奈地告訴我們：「傳統產業怎麼可能是黃昏產業！即使是高科技產業都仍要分包給我們生產產品所需的零件、材料。我們生產的都是日常生活中不可或缺的一部份。」為了能做出更精緻的產品以符合產業需求，業主們還要時不時更新廠房的設備、系統，絕非一般人對於違章工廠破爛、老舊不堪的既定印象。
塭仔圳的抗爭之路
1987到1989年間，塭仔圳在都市計畫下面臨區段徵收。當時，地主們聽聞自己60%的土地可能在一次簽字之後收為國有，群起抗議。吳俊奇指出：「那時候省政府還在，是時任省長宋楚瑜還非常風光的時候。區段徵收配回40%土地實在太少，對地主而言，無法接受。」
彼時抗議規模之大，依據口述，塭仔圳居民曾集結了十至二十台遊覽車南下台中找省長宋楚瑜，也曾在激烈的過程中扯壞了時任台北縣長尤清的衣服。抗議到後來，宋楚瑜決定親自訪查塭仔圳。最終，塭仔圳地區被當作特案處理，以市地重劃取代區段重劃。變為市地重劃，地主配回的土地從原本的40%增加至55%，這個變動遠超出地主們的想像，使得市地重劃的風波於此次抗爭後暫且平息。期間都市計畫歷經幾次更新，一直到2014年，塭仔圳因市地重劃而造成的迫遷議題才再次浮上檯面。
就土地政策而言，市地重劃的精神是「交換」 — — 人民藉由提供土地減少政府在購地上的支出，而政府則負責興建公共設施。以達到地方美化與提升居住環境的目標。然而，於實際執行中，市地重劃中仍包含幾項嚴重的缺點。
市地重劃制度的弊端１：最小分配面積
都市計畫原則上的理念是以民眾提供一部份的土地交換開發後可享受的公共設施。但在運作上，政府會先收走重劃區內所有土地，待重劃完畢才開始分配土地給地主。而「最小分配面積」的規範，使得所有土地面積不符合標準的地主，無法配回重劃後的土地。
吳俊奇說明：「假設我在這邊住一棟透天或是三合院五十年，然後我土地所有權狀只有十五坪、二十坪。但是在市地重劃實施辦法裡面，法律會告訴我說這面積太小了，不能配回土地。」
對大部分大地主而言，重劃配回地是划算的：原本的田地經過市地重劃開發後賣給建商，價錢翻漲，可以一次賺到數千萬，甚至上億的龐大利潤。然而，小地主只能在任由政府取地，或與其他地主申請合併分配土地之間選擇。若申請合併分配，則賴以為生的土地將不再專屬於自己；而若堅持保留土地現狀，家園將消失而只剩補償金。同時，失去家園的小地主們只能往塭仔圳外尋求居所，但塭仔圳周邊現多為開發完成、房價高昂的「熟地」，並非人人都可以負擔。
「現在常常說要做環評，那為何不做經濟影響評估？為何不做居住影響評估？」吳俊奇於採訪中如此指出。
市地重劃制度的弊端2：漏洞滿滿的民眾參與制度
2014年，塭仔圳正式改為公辦重劃。公辦重劃的背後，意味著民眾與政府的角力。對於重劃計畫，相對人應有權利知悉，此亦為政府的義務。然而，在這過程中，卻常藏有滿滿的漏洞。舉例而言，據自救會成員所述，當時塭仔圳泰山區的居民就並非所有人都有收到市地重劃的通知函。
而在都市計畫中，「公開展覽」作為居民得以表達異議的機會。對於居民的建議，政府會予以「參考」。但是，政府對於民眾的聲音多以名為「依法行政、於法無據、窒礙難行」的三張擋箭牌將之駁回。
2017年，新北市政府曾在泰山區舉辦市地重劃相關說明會。市政府對於激烈抗議者，以各種方法將其排除在會議之外。其中的手段包括：以召開對象是泰山區為由，拒絕同位於塭仔圳但隸屬新莊區的美華新村居民入場，或以不寄送通知單給特定人士⋯⋯，甚至「保留計畫的同意」這一項目，市政府在居民不知情的狀況下，直接挪用說明會通知單上的同意出席簽名作為保留計畫之「同意」。
對於無法參與市政府市地徵收相關決策會議，塭仔圳自救會曾表達強烈抗議，甚至爆發衝突。歷經抗爭，市政府始同意自救會得代表塭仔圳居民，在每次會議中列席。
目前，塭仔圳地區進入「再公展」階段，部分居民的家園，在自救會的努力下得以保留。而工廠方面，則有產專區的解方，然而具體面積與進駐方式仍在協調之中。
在抗爭的過程中，地主、居民、工廠三方漸漸在一次次對話與協商中取得共識，並肩爭取應屬於自己的利益。
撰文：林亮茵、簡廷祐、吳培鎰、謝筑安
攝影：林亮茵
